L’Allemagne et la Finlande sont furieuses : leurs partenaires de la zone euro sont passés outre leurs objections afin de boucler un accord avec la Grèce à la suite de la victoire du « non » au référendum. Soucieuse de garder le pays dans la zone euro, une large majorité de l’Eurogroupe (les dix-neuf ministres des Finances) a renvoyé aux calendes grecques la réforme des retraites, ce qui laisse présager de nouveaux dérapages budgétaires, et a accepté une restructuration immédiate de la dette qu’ils détiennent. Wolfgang Schäuble, le ministre des finances allemand, et Alexander Stubb, son collègue finlandais, savent que leur majorité ne suivra pas. Alors qu’un sommet de la zone euro doit se réunir le lendemain pour acter ce compromis, en pleine nuit, les chefs de gouvernement allemand et finlandais décident de convoquer pour la semaine suivante un référendum afin de répondre à une simple question : « acceptez-vous de renoncer à une partie des prêts que l’Allemagne/la Finlande a consenti à la Grèce » ? La réponse ne fait guère de doute : ce sera nein/ei. Et un retour au point de départ.
Ce petit scénario de politique-fiction illustre l’impasse dans laquelle la Grèce a précipité la zone euro en décidant d’organiser un référendum purement national sur une question qui ne l’engage pas seule, celle des conditions auxquelles les aides financières de ses partenaires sont consenties. Si chaque gouvernement se met à jouer son peuple contre celui des autres, l’avenir de la monnaie unique est compromis : la France pourrait organiser un référendum sur le respect des 3 % du PIB de déficit public (réponse assurée), les pays riches sur les mesures de solidarité financière (réponse assurée), les pays pauvres sur l’instauration de transferts financiers obligatoires (réponse assurée), etc.. Comment refermer une telle boîte de Pandore ?
Lorsque la crise grecque a éclaté, en 2010, les Européens ont découvert ce qu’ils avaient voulu oublier en 1992 en signant le traité de Maastricht : la monnaie unique n’était que le premier pas vers une fédération politique, condition sine qua non pour assurer sa viabilité à long terme. À l’époque, les conditions politiques n’étaient pas remplies pour aller plus loin. Il fut donc seulement convenu que chaque État gérerait son économie et son budget en respectant un ensemble de règles communes (le Pacte de stabilité). Lors du passage à la monnaie unique, en 1999, le « choc fédéral » prévu par Hubert Védrine, ancien conseiller de François Mitterrand, n’a pas eu lieu. Les marchés, estimant que la zone euro allait devenir de facto les États-Unis d’Europe, ont prêté à tous les États membres à des conditions allemandes. Puisque tout allait bien, pourquoi aller plus loin dans l’intégration ? Il a fallu le choc de la crise financière de 2007-2008, puis la révélation du mensonge de la Grèce qui avait divisé par trois son déficit réel, pour qu’ils paniquent et cessent de prêter de l’argent aux pays les plus fragiles.
La zone euro s’est alors aperçue qu’elle était une « maison partiellement achevée », comme le note le rapport « Compléter l’union économique et monétaire européenne » présenté par les présidents des institutions communautaires au Conseil européen des chefs d’État et de gouvernement de juin dernier : « lorsque la tempête a frappé, ses murs et sa toiture ont dû être rapidement renforcés ». En moins de deux ans, les États ont créé en tâtonnant les instruments nécessaires pour aider les pays attaqués par les marchés. Des prêts bilatéraux, on est passé au Fonds européen de stabilité financière puis au Mécanisme européen de stabilité doté d’une capacité d’emprunt de 750 milliards d’euros. La zone euro a renforcé sa gouvernance économique en se donnant les moyens de contraindre les États de respecter la discipline commune, ce qui passe par une intrusion plus grande dans les politiques nationales. Enfin, elle a confié la surveillance des banques à la BCE, les autorités nationales ayant eu tendance à cacher la vérité sur la situation réelle de leur système bancaire.
En dépit de tous ces progrès, on reste encore loin d’une véritable union politique. La zone euro est « un pain à moitié cuit », souligne ainsi Romano Prodi, l’ancien président de la Commission (1999-2004) : « Si l’Europe veut s’en sortir, elle doit réagir immédiatement en se dotant d’une authentique autorité fédérale ». C’est le sens du rapport des « cinq présidents » (Commission, Parlement, Conseil européen, Eurogroupe, BCE) qui propose d’achever l’union monétaire : contrôle démocratique de la Commission et de l’Eurogroupe par un Parlement de la zone euro, surveillance renforcée des économies et des budgets nationaux, création d’un budget de la zone euro afin « d’atténuer les chocs macroéconomiques » et enfin d’un « Trésor européen ». Pour Romano Prodi, cette fédéralisation, qui aboutirait en réalité à placer sous tutelle les politiques économiques nationales, est le seul moyen de sortir d’une zone euro gouvernée par des États « otages de leurs problèmes politiques internes », comme le démontre la Grèce.
Mais on peut se demander si la zone euro ne fait pas fausse route en s’ingérant toujours davantage dans les affaires intérieures des États membres. Car ce schéma n’empêchera pas une répétition du référendum grec par un État mécontent de telle ou telle mesure. Pour Daniel Cohn-Bendit, ancien président du groupe vert au Parlement européen, « aux États-Unis, il y a un budget fédéral qui finance des dépenses fédérales (armée, police, recherche, investissement, etc.). Les États fédérés, eux, restent maîtres de leur budget, sans ingérence possible du fédéral. Et lorsque la Californie frôle la faillite, ce dernier n’intervient pas : à elle de s’en sortir ». Pourquoi ne pas transposer ce modèle, puisque les dépenses et les recettes des États resteront votées par des parlements nationaux, ce qui ne peut que faire naitre des tensions entre le niveau fédéral chargé de forcer les budgets nationaux à converger et le niveau étatique ? À chaque niveau de gérer ses affaires.
Dans le cas grec, une fédéralisation à l’américaine aurait abouti à laisser le pays faire défaut, la zone euro se contentant de veniren aide à la population (grâce à des dépenses fédérales) et l’Union bancaire permettant d’éviter tout effet systémique aux faillites des banques grecques. La potion aurait été encore plus amère et brutale pour les Grecs (il aurait fallu couper du jour au lendemain 36,3 milliards d’euros de dépense sur 84 milliards pour équilibrer le budget), mais personne n’aurait pu accuser l’Europe de quoi que ce soit. Le seul référendum qu’aurait pu organiser un gouvernement aux abois aurait été un référendum de sécession.
N.B.: version longue de l’article publié dans Libération du 6 juillet